Fragilidades em estudos de impacto ambiental prejudicam real avaliação de riscos

Por Tamires Salazar – Labjor

No fim de 2015 o Brasil sofreu o que é considerado o maior desastre ambiental de sua história envolvendo atividade mineradora, com o rompimento da uma barragem de rejeitos no distrito de Mariana (MG). Enquanto investigações têm sido conduzidas a fim de se dimensionar os danos, um olhar deve ser lançado sobre a importância que estudos de impactos ambientais bem estruturados e corretamente executados, bem como processos de licenciamento ambiental transparentes e isentos, têm para ajudar a prevenir catástrofes como essa.

Todo empreendimento ou atividade considerado efetiva ou potencialmente causador de significativa degradação ambiental deve passar pelo processo de licenciamento ambiental. Ele depende de um prévio estudo de impacto ambiental (EIA) e seu respectivo Relatório de Impacto sobre Meio Ambiente (Rima). Esses estudos servem para que se possa identificar e quantificar os potenciais impactos positivos e negativos da proposta. Os EIAs são executados equipes  multidisciplinares e envolvem aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação da atividade ou empreendimentos propostos.

A estrutura e os objetivos básicos de um EIA são semelhantes para os mais diversos tipos de empreendimentos e atividades. Eles devem apresentar: diagnóstico ambiental da área de influência, considerando os aspectos físicos, bióticos e socioeconômicos; análise dos impactos ambientais (AIA), para identificar e quantificar os potenciais impactos positivos e negativos; e programas de gestão ambiental, com medidas de manejo, mitigadoras e compensatórias, bem como programas de monitoramento dos impactos. Os resultados dos EIAs devem ser apresentados ao público e aos tomadores de decisão na forma de relatórios, os Rimas, que constituem uma versão “simplificada”, em linguagem acessível, que possibilitem o entendimento de todas as consequências ambientais e sociais de sua implementação.

Histórico da legislação ambiental sobre EIAs

A preocupação com o meio ambiente começou a entrar definitivamente na agenda de governos de muitos países por volta de 1970. Isso se deu, sobretudo, em resposta às pressões para que os aspectos ambientais passassem a ser considerados na tomada de decisões sobre a implantação de projetos capazes de causar significativa degradação ambiental.

Em 1969, nos Estados Unidos, foi aprovada a lei que é considerada um marco da legislação ambiental, a National Environmental Policy Act (Nepa), que introduziu a avaliação de impacto ambiental (AIA). Essa avaliação deveria desempenhar um papel preventivo relevante para a tomada de decisão dos setores públicos acerca de políticas, planos, programas e projetos de desenvolvimento.

A partir de então, a aplicação da AIA foi difundida nos Estados Unidos e em outros países. Além disso, órgãos financiadores, tais como o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (Bird), instituição do Banco Mundial, e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), passaram a exigir a AIA para a concessão de financiamentos, o que pressionou os países a incluírem de vez a preocupação com impactos ambientais na elaboração de grandes empreendimentos.

No Brasil, a institucionalização dos estudos de impacto ambiental guiou-se pela experiência norte-americana e se deu, sobretudo, devido à obrigatoriedade imposta para a concessão de empréstimos pelo Banco Mundial. O pontapé foi a Lei nº 6.938/81, que criou a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), e instituiu o Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama) e o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama). A PNMA constitui o primeiro dispositivo legal brasileiro que conta com a AIA e o licenciamento de atividades poluidoras ou modificadoras do meio ambiente como alguns de seus instrumentos.

A partir de então, as resoluções do Conama começaram a lançar as diretrizes para incluir as questões ambientais no desenvolvimento econômico e social do país. Em relação aos estudos de impacto ambiental e ao processo de licenciamento ambiental há as Resoluções nº 01/86 e n° 237/97, que dispõem sobre as definições, responsabilidades, critérios básicos e diretrizes gerais para uso e implementação dos EIAs, bem como quais os empreendimentos estão sujeitos ao licenciamento ambiental.

Atualmente a legislação ambiental passa por mudanças no que diz respeito ao licenciamento, com os Projetos de Lei 2.946/2015 (em Minas Gerais) e 654/2015 (no Senado). O entendimento é que possa ser um retrocesso, pois prevê, entre outras coisas, que audiências públicas e consultas livres deixarão de ser obrigatórias em alguns casos.

As falhas dos EIAs e o caso de Mariana

Deficiências nos EIAs têm sido levantadas por muitos especialistas. Segundo Luis Enrique Sanchéz, professor da pós-graduação em engenharia mineral da USP e atuante nas áreas de gestão ambiental e avaliação de impactos ambientais, os exemplos mais comuns são “diagnósticos incompletos, falta de análise sistemática da significância dos impactos, insuficiente análise de alternativas e programas de mitigação de impactos muito genéricos, ou seja, não voltados às condições locais”. Sanchéz ressalta, também, que mais relevante que as deficiências dos estudos de impacto são as deficiências do processo de licenciamento ambiental, citando as falhas relacionadas à preparação dos termos de referência (que são as orientações técnicas que devem ser dadas para cada estudo), à análise dos estudos feita pelos órgãos ambientais (que é o controle administrativo do processo de licenciamento de grandes projetos) e à qualidade da participação pública.

No caso do desastre em Mariana, foram observados alguns dos pontos críticos. Um relatório publicado pelo grupo Política, Economia, Mineração, Ambiente e Sociedade (PoEMAS) mostra que o EIA/Rima da barragem possui sérios problemas técnicos, o que impossibilitou a previsão da catástrofe e agravou os impactos sobre as comunidades vizinhas. Nesse relatório, é destacado que “a análise de risco do EIA classificou a possibilidade de rompimento da barragem no grau mais baixo, “improvável”, o que mostra a fragilidade do documento.

A escolha da localização da barragem elucida a deficiência da análise das alternativas. Isso porque Fundão era a única das três alternativas locacionais que produziria impactos e efeitos cumulativos diretos sobre as barragens Germano e Santarém, com efeito dominó no rompimento, além de ser a opção que drena em direção à comunidade de Bento Rodrigues. Mesmo com esse agravante, a Samarco escolheu essa região, priorizando questões econômicas, uma vez que essa alternativa permitiria o aproveitamento do sistema de barragens Germano-Santarém, já existente, evitando maiores custos na implantação de uma nova. De acordo com o relatório grupo PoEMAS “se a barragem tivesse sido construída em um dos outros dois vales, possivelmente os impactos teriam sido menores”.

As falhas nos EIAs vão além dos empreendimentos mineradores. Em 2004 um relatório publicado pelo Ministério Público Federal (MPF) aponta falhas de 12 EIAs de usinas hidrelétricas que resultaram de impactos ambientais e sociais não previstos, insuficiência nas medidas de mitigação de impactos e conflitos entre o empreendedor e a população afetada. Segundo o relatório, uma falha comum é que a maioria dos estudos tende a supervalorizar os aspectos positivos do empreendimento e a subvalorizar, ou mesmo omitir, os negativos. Essa é uma falha muito grave, pois um EIA deveria ser um documento imparcial, cujo objetivo é informar com clareza os benefícios e os ônus previsíveis, e não um documento que viabilize, a qualquer custo, um empreendimento.

O MPF apontou também, como deficiência dos EIAs, a apresentação de informações inexatas, imprecisas ou contraditórias. Em alguns casos, cita espécies inexistentes no local, como no EIA da Usina Hidrelétrica Estreito, no rio Tocantins (TO/MA), onde foi mencionada a possibilidade de ocorrência da ararinha-azul, espécie considerada extinta. Outra deficiência, apontada em diversos estudos sobre o assunto, e ressaltada pelo relatório do MPF, são os reduzidos prazos para a realização das pesquisas de campo, o que prejudica a coleta de dados para a elaboração do diagnóstico. Muitas vezes os autores reconhecem as limitações de tempo no próprio documento do EIA.

Contudo, os pontos mais importantes a serem destacados são aqueles que geram conflitos de interesse. A principal falha nesse sentido é a falta de independência da equipe que faz o EIA em relação ao empreendedor, uma vez que é ele que contrata a equipe. Uma possível solução seria um modelo no qual o órgão licenciador seria responsável por contratar a empresa para realizar o EIA, por licitação ou concorrência pública, e ao contratante caberia apenas o pagamento.

Outra questão relevante, que vai além dos EIAs, são as práticas de financiamento de campanhas eleitorais por parte de corporações mineradoras. Tais práticas culminam em atitudes políticas pró-mineração nas escalas estadual e federal, e comprometem a idoneidade dos processos de licenciamento e fiscalização. Em Minas Gerais, em 2014, as empresas do grupo Vale financiaram candidatos de diversos partidos, o que, segundo o relatório do grupo PoEMAS, “reforça sua capacidade (da Vale) de induzir comportamentos político-administrativos alinhados a seus interesses – em especial no que diz respeito às situações de responsabilização e punição demandadas em contextos de catástrofes publicamente reconhecidas”.

Falando em situações de responsabilização e punição, a mineradora Samarco acumula 19 infrações notificadas pela Fundação do Meio Ambiente (Feam-MG), Instituto Estadual do Meio Ambiente (Iema-ES) e Ibama desde 1996. Essas infrações somente resultaram em multas, cujos valores não representam ameaças econômicas às operações da empresa. Infelizmente, não são raros os casos em que o crime compensa para as grandes corporações. Nesse sentido, fica claro que os modos vigentes de fiscalização, controle e punição não desestimulam as práticas operacionais irregulares e ilícitas, sobretudo porque as condições de fiscalização dos órgãos ambientais são deficitárias, além de politicamente orientadas.

A participação popular é outra questão relevante. “Ainda é tratada burocraticamente, são realizadas audiências públicas porque a legislação obriga, mas são raros os casos em que elas influenciam a análise do projeto”, diz Sanchéz. Para ele, o desastre da Samarco em Mariana elucida bem essa questão, pois uma das deficiências desse processo é o engajamento com a população afetada pelo projeto, uma vez que para ele “um plano de atendimento a emergências que implique evacuação de uma área, por exemplo, somente pode funcionar se houver diálogo com as comunidades”.

Para o professor, a melhoria na qualidade da participação pública é necessária, e a regulamentação nesse sentido está atrasada no Brasil, em relação a outros países. “Há uma proposta em discussão no âmbito da América Latina e Caribe, liderada pela ONU, de direitos de acesso à informação em matéria ambiental, e que inclui a participação em processos decisórios como o licenciamento ambiental que está anos-luz à frente do mínimo esforço que é dominante por aqui”.

Nesse sentido, o desastre de Mariana serviu não somente para lançar um olhar sobre a fragilidade dos EIAs, dos processos de licenciamento ambiental e da fiscalização pelo poder público, mas, sobretudo, para ressaltar a importância da mobilização social na cobrança por EIAs bem estruturados e desenvolvidos, licenciamentos transparentes e comprometidos com o desenvolvimento sustentável, bem como na exigência de fiscalizações eficientes, com punições efetivas, quando for o caso.

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