Planejamento ambiental deve orientar o zoneamento de São Paulo

A decisão do Tribunal de Justiça de São Paulo sobre as Leis nº 18.081/2024 e nº 18.177/2024 recoloca uma questão estrutural: alterações relevantes no uso e na ocupação do solo podem ser consideradas planejadas apenas porque existem documentos denominados justificativas técnicas?

O Tribunal manteve o artigo 84 e o Mapa 1 da revisão principal e declarou inconstitucional o artigo 8º da “revisão da revisão” e o mapa que o substituiu. Esses mapas delimitam os perímetros de cada zona de uso e territorializam as regras de construção, ocupação e adensamento. Portanto, sua alteração produz efeitos normativos e materiais diretos sobre bairros, quadras e lotes.

No caso da Lei nº 18.177/2024, o projeto apresentado como correção pontual foi ampliado, depois das audiências, de seis para 42 artigos. Emendas passaram a modificar zonas e reclassificar áreas sem correspondência adequada com o objeto inicial. O TJSP reconheceu o desvirtuamento, a ausência de pertinência temática e a falta de planejamento técnico prévio, científico e consistente.

O entendimento é correto, mas deveria alcançar com igual intensidade a Lei nº 18.081/2024. Para validá-la, o acórdão mencionou quatro documentos de justificativa, sem verificar se analisaram as mudanças efetivamente aprovadas, compararam alternativas e estimaram seus impactos ambientais, urbanísticos e climáticos.

A diferença procedimental entre as leis explica o vício das emendas da segunda, mas não prova a adequação técnica da primeira. Prever genericamente a expansão de zonas de adensamento não equivale a demonstrar onde, quanto e sob quais condições ela pode ocorrer.

Entre 2016 e 2024, as zonas de estruturação urbana passaram de aproximadamente 63,4 milhões para 74,6 milhões de metros quadrados — aumento de 17,6%. A escala da alteração exige uma análise compatível com seus efeitos potenciais. Não se trata apenas de verificar parâmetros lote a lote, mas de estimar o resultado agregado da produção imobiliária induzida pelo plano.

Os impactos cumulativos abrangem infraestrutura de saneamento, drenagem e mobilidade; equipamentos sociais; cobertura vegetal e permeabilidade; ventilação, insolação e paisagem; emissões incorporadas; e exposição diferenciada a calor, alagamentos e deslizamentos. Também incluem efeitos distributivos: quem recebe os benefícios do investimento e quem suporta seus custos ambientais e sociais.

O licenciamento individual atua depois que a decisão estratégica de localização e intensidade já foi tomada. Por isso, não substitui a avaliação ambiental do plano. Mesmo que cada empreendimento cumpra isoladamente os índices legais, sua concentração pode ultrapassar a capacidade de suporte do território.

A Avaliação Ambiental Estratégica deveria preceder revisões relevantes do Plano Diretor e da legislação de uso do solo. Seu papel é construir cenários, comparar alternativas, identificar sinergias e conflitos com outras políticas, explicitar incertezas e estabelecer medidas preventivas e indicadores de acompanhamento.

No caso paulistano, ela permitiria integrar o zoneamento ao Plano de Ação Climática, ao Orçamento Climático e aos planos de drenagem, mobilidade, saneamento, habitação e áreas verdes. Sem essa integração, o poder público pode investir na redução de riscos e, simultaneamente, induzir impermeabilização, supressão de vegetação e novas pressões sobre a infraestrutura.

A governança também precisa mudar. Mapas georreferenciados, comparações entre versões, identificação das áreas alteradas, memória das contribuições e devolutivas justificadas devem ser requisitos do processo. Audiências públicas são essenciais, mas só representam participação efetiva quando a sociedade tem acesso ao conteúdo que será votado.

Além da avaliação prévia, São Paulo necessita de um sistema público de monitoramento territorial. Indicadores por distrito ou bacia hidrográfica deveriam acompanhar área construída adicional, unidades habitacionais, população estimada, demanda sobre redes, cobertura vegetal, impermeabilização, temperatura de superfície, ocorrências de alagamento e cumprimento das metas climáticas. Limiares previamente definidos poderiam acionar revisões, condicionantes ou novos investimentos.

A modulação dos efeitos da decisão preserva atos praticados antes da publicação do acórdão, mas restringe a reversão de transformações já desencadeadas. O mapa restabelecido continua sendo o da revisão principal, que autorizou a mudança mais extensa.

O TJSP estabeleceu um parâmetro relevante ao afirmar que planejamento urbano deve ser prévio, científico e consistente. O próximo passo é transformar esse princípio em procedimento permanente: toda ampliação expressiva do potencial construtivo deve ser acompanhada de Avaliação Ambiental Estratégica, demonstração de capacidade de suporte, participação informada e indicadores públicos. Sem esses elementos, planejamento corre o risco de se tornar apenas o nome conferido a uma decisão já tomada.

Por Ivan Carlos Maglio :  engenheiro civil, doutor em Saúde Ambiental pela USP, pesquisador colaborador do IEA-USP e diretor da PPA – Política e Planejamento Ambiental.

* FOTO: Alterações no Plano Diretor da Cidade de São Paulo aumentaram o espaço da construção civil, a prefeitura mantém convênio com as imobiliárias e construtoras; o órgão fiscalizador é parceiro do órgão que deveria ser fiscalizado.